Marisa Sanematsu*

A notificação dos casos de violência contra a mulher atendidos em unidades de saúde públicas e privadas é obrigatória desde 2003, quando entrou em vigor a Lei nº 10.778, cujo principal objetivo foi criar uma base de dados estatísticos que permitisse dimensionar uma parcela do problema e subsidiar a criação e implementação de políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher.

A saúde sempre foi a principal “porta de entrada” para o atendimento da mulher em situação de violência, tanto por ser o primeiro lugar a que ela recorre após uma violência física como porque as/os profissionais que atuam nesses serviços podem muitas vezes identificar – mesmo que ela própria não indique – se a mulher sofreu ou vem sofrendo violência física, psicológica e/ou sexual.

Desde o advento da lei, profissionais que atuam nas unidades de saúde vêm sendo capacitados a identificar, encaminhar e registrar em formulário próprio os casos de violência doméstica atendidos nas unidades, que alimentam a base de dados do Sinan (Sistema de Informação de Agravos de Notificação) do Ministério da Saúde.

Contudo, desde março de 2020, entrou em vigor a Lei nº 13.931, que altera a Lei nº 10.778/2003 para determinar que “os casos em que houver indícios ou confirmação de violência contra a mulher (…) serão obrigatoriamente comunicados à autoridade policial no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, para as providências cabíveis e para fins estatísticos”.

Preocupado com o impacto que a mudança poderia produzir sobre as mulheres e profissionais de saúde, em setembro de 2019, o Núcleo Especializado de Promoção e Defesa dos Direitos das Mulheres (Nudem), da Defensoria Pública de São Paulo, já havia emitido Parecer Técnico recomendando a não aprovação do projeto que deu origem à lei, por considerar que a alteração “viola as garantias da intimidade, vida privada e do sigilo médico-paciente”.

Com a aprovação da Lei nº 13.931, em maio de 2020 o Nudem SP divulgou outro comunicado, em que declara que, após enviar recomendações ao Ministério da Saúde para a garantia dos direitos das mulheres e profissionais envolvidos, a pasta respondera, em abril, que a regulamentação que estava sendo construída iria incluir “recomendações de não envio do prontuário e ficha de notificação de violência às autoridades policiais, bem como da importância da autorização da mulher nas situações em que as informações de identificação pessoal precisarão ser repassadas às autoridades policiais para medidas de proteção emergenciais”.

Embora a lei tenha entrado em vigor em 10 de março de 2020, isto é, 90 dias após sua sanção, somente em janeiro de 2021 o Ministério da Saúde divulgou a Portaria nº 78, com as “diretrizes para a comunicação externa dos casos de violência contra a mulher às autoridades policiais, no âmbito da Lei nº 10.778, de 24 de novembro de 2003”.

O art. 14-D da Portaria nº 78 determina que “a comunicação dos casos de violência contra a mulher à autoridade policial deverá ser feita: I – de forma sintética e consolidada, não contendo dados que identifiquem a vítima e o profissional de saúde notificador; ou II – em caráter excepcional, com identificação da vítima de violência, em caso de risco à comunidade ou à vítima, a juízo da autoridade sanitária e com conhecimento prévio da vítima ou do seu responsável”.

Para quem atua no atendimento de saúde, a medida torna mais complexos os fluxos de atendimento e registro de informações. Além disso, cabe perguntar: esses profissionais estão capacitados a identificar uma situação que envolva risco real para a vítima? E a polícia, está preparada para tomar as “providências cabíveis” sobre as novas denúncias que receber ou estas serão apenas incluídas em uma base de dados inútil?

Além de compreender o que muda com a nova lei, não apenas para mulheres e profissionais de saúde, mas também para agentes da segurança pública, é preciso perguntar: a quem serve essa modificação? Quando se fala em “notificação compulsória” de um agravo de saúde, o objetivo é subsidiar com dados internos a vigilância epidemiológica e orientar ações para aperfeiçoar a identificação, a prevenção e o controle.

Mas, quando se determina a comunicação (externa) à polícia “para as providências cabíveis”, passam a fazer parte do debate, além dos direitos à privacidade da mulher e ao sigilo médico, outras questões complexas e ainda sem respostas, como a garantia de um correto encaminhamento do caso pela autoridade policial, que garanta não apenas a confidencialidade dos dados, mas também a segurança e a proteção da vítima e da/o profissional de saúde, que podem ser alvos de retaliações por parte do agressor.

Importa especialmente perguntar às mulheres se quando buscam assistência na saúde elas querem que seu problema se torne um caso de polícia. Não se trata de defender que os agressores não sejam responsabilizados, mas não se deve condicionar o acesso à saúde ao registro policial, mesmo que apenas em um banco de dados e não em um B.O. Mais uma vez, com o intuito de proteger as mulheres, mais violências serão praticadas.

Quando iremos parar de impor às mulheres aquilo que consideramos “o melhor para elas” e começaremos a ouvi-las e compreendê-las, para atendê-las de forma adequada em suas necessidades e desejos?

*Jornalista, mestre em comunicação pela Escola de Comunicações e Arte da Universidade de São Paulo e diretora de conteúdo do Instituto Patrícia Galvão.

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Na edição desta semana, leia também “Os Desafios do Congresso Nacional na Segurança Pública” e “Um breve panorama dos crimes registrados em São Paulo em 2020”.

Fabiano Contarato*

Atingido este ano por uma pandemia que já tirou a vida de mais de 170 mil brasileiros em pouco mais de 9 meses, o Brasil vive, também, uma epidemia silenciosa, geralmente resumida às estatísticas: somos um país com mais de 50 mil homicídios anuais, em média, na última década. Fato também assustador é que a “normalização” desse grande número de mortes veio acompanhada de outra “normalização”: o Brasil não é capaz de esclarecer a maioria dos homicídios, o que permite que os responsáveis por crimes graves sigam livres para reincidir e priva da justiça as famílias de vítimas.

Apresentei projeto de lei no Senado Federal para tentar mudar esta triste realidade. Na proposta, estou elencando quais informações básicas as autoridades de segurança devem recolher, sistematizar e publicar: o número de ocorrências de crimes violentos letais e informações diversas sobre as vítimas; o número de inquéritos policiais em andamento, relatados com autoria e arquivados; os recursos materiais e humanos disponíveis para investigação de homicídios; e a duração média das investigações policiais. Espera-se que uma experiência bem-sucedida na promoção de transparência nas ações de combate aos homicídios seja, posteriormente, expandida para outros crimes.

Ao produzir mais dados sobre a investigação e a elucidação de homicídios, as polícias terão maior entendimento sobre suas próprias vulnerabilidades e necessidades. Poderão, assim, planejar investimentos, alocar recursos, demonstrar publicamente eventuais deficiências e, assim, pleitear mais verbas, além de promover reformas administrativas e institucionais necessárias. Poderão, ainda, acompanhar a efetividade dessas reformas ao longo do tempo e, assim, identificar aquelas medidas que produzem mais ou menos resultados.

A sociedade civil terá um papel fundamental neste processo. Mais informação disponível gerará mais cobranças por parte dos cidadãos em relação aos seus representantes eleitos. A taxa de elucidação de homicídios será a métrica de avaliação dos governantes, e aumentá-la, promessa de campanha.

De acordo com dados do Instituto Sou da Paz, menos de um terço dos homicídios é esclarecido no país – ou seja, em apenas um de cada três homicídios é identificado o autor do crime. Se estes dados são ruins, ainda pior é saber que esse percentual retrata a realidade apenas de 10 estados e do Distrito Federal. Isso porque, em 16 estados brasileiros, não se sabe nem sequer quantos homicídios são elucidados.

Na ausência de dados, é impossível planejar, executar e monitorar políticas públicas de combate à violência letal. Como saber onde investir? Como saber se uma iniciativa está sendo bem-sucedida ou não? Como disseminar boas práticas ou eliminar aquelas que não funcionam?

Este é, afinal, um tema capaz de mobilizar a sociedade e demanda esforços multidisciplinares. A insegurança pública é uma das principais preocupações da população, especialmente em grandes cidades. A existência de informações mais claras, concretas e precisas sobre isso contribuirá para um debate público mais produtivo.

O país não aguenta mais soluções simples e falsas para problemas difíceis. O projeto de lei que apresentamos não transformará a realidade do dia para a noite, mas, caso aprovado e vire lei, promoverá a transparência das informações sobre segurança pública e tem o potencial de desencadear uma profunda transformação na forma como se combate homicídios no Brasil.

* Fabiano Contarato é Senador da República (Rede-ES).

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Na edição desta semana, leia também: “Como enfrentar as atuais ameaças à segurança: com estratégia ou com pólvora?”.

Reportagem de Mariana Zylberkan ontem (6), na Folha (veja aqui), escancara a fragilidade dos sistemas de informações estatísticas na segurança pública. A repórter constatou como os dados criminais brasileiros compilados pelo Ministério da Justiça e da Segurança Pública são ainda bastante precários e carentes de padronizações e critérios que possam garantir a fidedignidade das informações compiladas e das comparações.

O Brasil produz estatísticas criminais desde 1871 e existe normativa sobre o assunto que remonta ao final do Império e começo do Século XX (Artigo 809, do Código de Processo Penal, de 1941, por exemplo). Mas, mesmo após 148 anos e com o SINESP (Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas), o país não conseguiu estruturar um sistema de informações efetivamente apto a servir de instrumento de gestão e governança da segurança pública.

Até hoje ficamos em um jogo de cada agente público ou instituição ter um dado para chamar de seu e não há coordenação política e estratégica em torno de metas e objetivos comuns. Temos mais 1400 agências públicas cujas atividades impactam na segurança da população e quase nenhum esforço de integração que não seja focada na dimensão meramente tática e operacional.

Busca-se criar grandes plataformas tecnológicas e bancos de dados, porém evita-se discutir políticas, metas e critérios de cooperação federativa e republicana (entre Poderes e Órgãos de Estado). Falta-nos capacidade de articulação e, nesta ausência, proliferam-se o “achismo” e o uso político dos dados. Em síntese, o Sinesp, criado em 2012 após presidente Dilma Rousseff sancionar a Lei 12.681 que o instituía, ainda não é um sistema nacional de informações criminais confiável.

E por quê?

Para responder a essa questão, deveríamos primeiro refletir sobre os três atributos desejáveis que um bom sistema de informações administrativas sobre crime deveria ter: a) controlabilidade e auditabilidade; b) consistência metodológica; e, c) transparência.

A qualidade de um sistema de informações depende, crucialmente, da qualidade da informação na ponta. Se o dado que municia o sistema é de má qualidade, a informação que saíra ao final do processo será de qualidade naturalmente duvidosa. Não há milagre ou solução tecnológica mágica.

No caso de registros criminais, duas questões em particular surgem, que dizem respeito a diferentes classificações do tipo penal (um homicídio em um estado pode ser a soma de várias categorias criminais que não apenas as previstas no Artigo 121, do Código Penal) e a acurácia do registro em si, que pode ser fragilizada por inúmeros motivos. Por esta razão que o gestor de informações precisa monitorar, auditar e avaliar continuamente a qualidade da produção da informação na ponta, e sugerir soluções para o aprimoramento da produção do dado.

A consistência metodológica não implica apenas na definição e clareza sobre o que cada indicador deseja mensurar, mas requer uma lista de diferentes tipologias que venham a exaurir as possibilidades de classificação, de modo que elas sejam mutuamente exclusivas e que o administrador do sistema consiga agregá-las de forma a fazer comparações consistentes.

Por exemplo, o Ministério da Saúde utiliza a Classificação Internacional de Doenças, da Organização Mundial da Saúde, que atualmente contém 12.422 códigos diferentes de morbidade/mortalidade, que além de exaurirem as possibilidade médicas de classificação, permitem que elas possam ser agregadas em grandes grupos de modo a mensurar, em diferentes localidades, um mesmo fenômeno, um homicídio ou suicídio, por exemplo. O UNODC (órgão da ONU para drogas e crimes) também possui um sistema parecido para a classificação de crimes, a “International Statistics on Crime and Justice”.

Assim, não existe um dado melhor que outro, ou seja, o dado da saúde não é melhor que o dado da polícia. Eles são produzidos para propósitos distintos. O que eles precisam é seguir a mesma tendência, pois do contrário problemas ou lacunas de preenchimento em um dos dois sistemas podem estar influenciando o movimento e a curva dos registros e não servem para auxiliar políticas públicas.

A transparência implica que o usuário do dado (e não só os gestores) possa ter acesso à documentação sobre a produção dos indicadores e acesso a toda a base de microdados (ainda que resguardada as características individuais da vítimas), de modo que cada pesquisador possa por si mesmo avaliar a consistência e qualidade dos dados.

O fato é que, desde a criação do Sinesp, os gestores se perderam no fetiche da tecnologia, em que se objetivou produzir grandiosas soluções tecnológicas e impingir às Unidades Federativas (UFs) um modelo único digital para registro de informações, não obstante o nosso Pacto Federativo dotar os estados e do Distrito Federal de autonomia em matéria de administração das polícias Civil e Militar.

Os esforços vão sendo dissipados em diferentes frentes, desde o apoio operacional às corporações na ponta à produção de uma base nacional de crimes, sem muita clareza de atribuições, propósitos e finalidades. Em seu formato atual, o SINESP não é um sistema estratégico que ajuda a integrar e monitorar as ações da área, bem como prestar contas à população. Ele está desenhado para ser um sistema operacional, que tem sua função e pode ajudar no trabalho das polícias, mas está limitado pelas opções político-institucionais que tiveram origem na gestão Dilma Roussef e foram mantidas por Michel Temer e Jair Bolsonaro.

Tanto é que, em março, o Ministro Moro anunciou, a publicação de dados do Sinesp sem a presença de nenhum representante das Unidades da Federação, que são, legalmente, as proprietárias e as responsáveis diretas das informações. A União, mais uma vez, tentou substituir as UF ao invés de ajudá-las na coordenação do sistema de justiça criminal e segurança pública. Dito de outra forma, a União não faz sua parte e ainda quer controlar e subordinar os estados e o Distrito Federal.

Sem a padronização e/ou coordenação, a produção de dados em muitos estados é caótica, sem que ninguém saiba ao certo nem quantos registros existem. Um exemplo pode ser observado quando olhamos rapidamente para os números do Sinesp divulgados de 2018. Ao fazer isso sabemos apenas que: três UFs estavam com seus sites fora do ar (AC, PB e RR); não achamos (ou não existe) estatísticas para oito UFs (AP, ES, MA, MT, PA, SC, SE e TO); em seis UFs só havia dados agregados dos Crimes Violentos Letais Intencionais ou dos crimes contra a pessoa (AL, CE, PE, PI, PR e RN); em três UFs (AM, BA e MS) havia dados sem especificar se eram relativo ao número de casos ou de vítimas (mas que não batem com as informações de ambas as categorias disponíveis no Sinesp); além de vários outros detalhes.

Nota-se que a consistência metodológica e a transparência então estão longe do minimamente aceitável, uma vez que não há documentação detalhada, não se conhece o sistema de classificação e nem os protocolos utilizados pelos gestores do Sinesp para fazer a agregação de indicadores, nem se tem acesso à base inteira de microdados.

A criação do Sinesp foi uma iniciativa louvável e necessária para se pensar na política de segurança pública com base em dados e evidências empíricas. Contudo, depois de muitos milhões gastos, estamos ainda longe de ter um sistema de informações criminais, no plano nacional, minimamente aceitável e confiável, do ponto de vista técnico.

E, ao explicitar isso, estamos defendendo que o Sinesp seja mais bem tratado pelas autoridades e investimentos não só em tecnologia sejam feitos. É necessário prioridade para que o SINESP assuma seu papel de produtor e organizador dos microdados da área. Somente aqueles que estão “ideologicamente informados”, nas palavras de um dos 27 comandantes gerais das polícias militares brasileiras, insistem em desconsiderar que exigir qualidade, transparência e rigor metodológico é a base para que possamos de fato reduzir a violência e não ficarmos de bravatas ou de usos políticos e ideológicos do dado de ocasião.

*Integrantes do Conselho de Administração do Fórum Brasileiro de Segurança Pública